创新社会管理 进一步加强开锁行业管理

锁具修理的开锁行业随着公众和市场的需求悄然兴起，呈现出非常迅猛的发展趋势。但由于缺乏法律依据，开锁行业基本上一直处于脱管失控的状态。特别是随着网络信息互动和网络购物快速普及和发展，更加剧了开锁技术和开锁工具的无序传播扩散，导致以技术开锁方式入室盗窃的案件与日俱增，技术开锁这一特殊技能已成为入室盗窃案件中较为常见的作案手段之一，利用开锁技术进行违法犯罪的问题日益突出，对社会治安稳定和公众生命财产安全造成严重现实危害和重大安全隐患，并且这种安全隐患还在不断暗滋潜长，严重影响公众安全感。 
    2007年，公安部、国家工商行政管理总局联合下发《关于规范开锁经营单位经营行为，加强开锁业管理的通知》（公通字[2007]17号），2010年，公安部、人力资源和社会保障部、国家工商行政管理总局联合下发《关于加强开锁行业管理严厉打击利用开锁技术违法犯罪的通知》（公通字[2010]44号），要求各级相关部门加强开锁行业管理，规范开锁服务经营行为，严厉打击利用开锁技术违法犯罪活动，建立开锁行业管理长效机制。公安部治安管理局曾于2010年起草了《开锁服务业治安管理办法（草案）》并下发征求意见，但因各种原因至今仍未出台。
    一、开锁行业存在问题：
    1、经营从业人员素质良莠不齐 
    开锁行业经营从业人员多为民工转行而来，文化层次普遍偏低，大多没有接受系统的职业培训和法制教育，基本不懂锁具构造及机械原理，又因学徒时间短，谋生创业心切，对开锁技术一知半解就草草收官，另起炉灶，但遇到难度级别稍高的锁具时，往往连开带撬，对服务对象的门和锁具多有损坏。一些靠张贴“牛皮癣”广告招揽生意的开锁公司和单干户唯利是图，采用往他人门锁内塞火柴棍、牙签、口香糖等方式，恶意制造开、修、换锁业务，或在开锁时故意损坏门锁，再高价兜售锁具，引起公众对开锁行业的误解和反感。 
    2、经营方式混乱无序 
    目前从事开锁经营服务主要有四种形式：一是设立专营开锁企业。由资深开锁技师创业，开办专营开锁服务的门店，取得营业执照并在公安机关备案。二是锁具销售企业兼营开锁服务。从事锁具经营的企业，以锁具销售、安装为主，兼营开锁、换锁服务。三是汽修厂、锁具修配摊点兼事开锁业务。汽车修理工承接了部分汽车开锁服务，街头巷尾的修伞补鞋配钥匙摊点承接了附近居民求助的开锁业务。四是“牛皮癣”广告急开锁。一批初通开锁技术学徒，在无资金、无门店的条件下创业，以贴“牛皮癣”广告招揽生意，提篮挎包从事流动开锁服务。由于开锁行业兴起时间短，目前尚无法律法规进行规范和限制，其经营行为无门槛、无规则、无制约，掌握开锁技术的人大多各自为阵，分散自由经营，为招揽生意，常常置公德不顾，致使开锁行业市场混乱无序，有的甚至还在“牛皮癣”广告中印上公安备案、110 备案等字样，假借公安机关名义，误导公众，有损公安机关声誉。 
    3、开锁技术无序传播和开锁工具肆意流通贻害无穷 
    开锁行业发源伊始，大多是资深锁匠以师授徒，他们比较注重职业操守，传授开锁技术把关尚严。而现今开锁行业发展形成宠大市场，受巨额利益诱惑，部分锁匠在以授艺为条件大量收受门徒作为廉价帮工，开锁技术进入开放传播阶段。特别一些青年开锁员年轻浮躁，社会责任感淡薄，趋利心切，大肆招工授徒，使开锁技术泛滥传播。更有甚者，少数无良锁匠以教授开锁技术为业，从中牟利。一是民间传授开锁技术既不看重专业保密，也不看重教授对象，真正看重的只是经济利益。二是各种开锁工具和开锁技术通过互联网肆意传播，各个网站开锁视频搜索即现。在销售开锁工具的信息中，卖家分布全国各地，而且都在网上详细介绍了防盗门锁、保险柜锁、汽车锁等各类开锁工具的使用方法、视频图片资料和销售价格，有的还提供培训，并留有 QQ 号、手机号以便买家联系。在互联网上公开传授开锁方法、销售开锁工具，极大地滋长了不法分子的犯罪欲望，助长了它们的犯案技巧，对社会治安稳定和公众生命财产安全造成严重现实危害和安全隐患。
    4、开锁行业监管无法可依 
    当前对开锁行业进行监管的****的瓶颈就是没有法律依据，目前从国家层面到各省区，均无任何法律法规提及开锁行业，对开锁行业进行监管全无法律依据。虽然国家有关部、局多次联合下发通知，要求加强开锁行业管理，规范开锁服务经营行为，严厉打击利用开锁技术违法犯罪活动，建立开锁行业管理长效机制，但至今未出台任何具有强制效力的法律法规。因此对开锁行业如何定义，如何规范，规范到什么程度，没有标准；对开锁行业中的一些危害行为如何定性、如何预防、如何处罚，也无尺度；对开锁行业是实行行政许可，还是采取备案登记，无法可依。公安机关对一些显而易见的影响社会治安、甚至可能对公共秩序和公众生命财产安全造成严重危害的行为，例如：擅自组织汽车锁解码技术培训、任意传授开锁技术、不验证求助人身份即为他人开锁、公开销售开锁工具等行为，尽管这些行为极具现实危害性和安全隐患，但按照法律原则，法无禁止即可为，法无规定不处罚，行为人有恃无恐，特别是在当前越来越强调依法行政的形势下，公安机关不宜轻举妄动，也无可奈何。此外，对开锁行业的管理，还需要公安、工商、人力资源和社会保障等部门协同配合，共同治理。工商部门本来可以在核发营业执照时限制开锁经营项目的许可，但因缺乏法律规定的行业许可条件，实际上难以把握掌控。开锁员资格的认定主要是技术能力的认定，公安机关或者省开锁工委作出技术资格认定，缺乏法律依据，其合法性受到多方质疑。2005 年，原劳动和社会保障部（现人力资源和社会保障部）颁布了《锁具修理工国家职业标准》，为锁具修理工技术资格认定提供了依据，但锁具修理工的技术资格和等级评定工作至今未能实施。对开锁行业管理的部门职责尚不明晰，职能部门相互配合的格局远未形成，公安机关对开锁行业的管理孤掌难鸣。
    5、利用开锁技术违法犯罪现象日益严重 
    利用开锁技术违法犯罪特别是入室盗窃、车辆盗窃等具有很强的隐蔽性，采取技术开锁速度快、动静小、无损锁具难以发现，对一般公众来说很难防范。利用开锁技术开锁技术在我国有悠久的历史，但是真正成为国家法定职业是2004年8月19日国家劳动部发布之日起，我们才开始有了真正法律意义上行业。有了行业，政府部门是要管理的，特别是我们这样技术性、敏感性、保密性都很强，又牵涉到广大百姓财产生命安全的行业，政府是不应放手任其自由发展。
    二、国外、其他省份对行业的监管经验
    目前先进国家对锁具修理行业的管理也是很严格。比如，美国、德国、意大利、澳大利亚等国家对于开锁人员也有一套严格的管理办法。在美国要成为锁匠，首先要到工商部门进行注册登记，然后到行业协会学习考试，取得资质合格证书后方能上门服务。美国的锁匠是警察直接监管，若发现你没有职业资质证书的话，警察一次罚你5000美元；再看澳大利亚，他们把锁匠、警察都归纳为保安人员，其中分携带武器的保安人员；可以上门开锁的保安人员；可以经营安防器材人员等等，他们的资质证书也和美国一样，必须经过行业组织的培训考核才可以得到。
    北京市建立了开锁服务热线，与110报警服务台对接，借助政府公信力平台向社会提供开锁服务信息，将经过工商部门核准、公安机关备案并向该平台交纳费用的开锁经营单位纳入平台推广，从而在一定程度上实现了对部分开锁经营单位和从业人员经营行为的监管。江苏省和黑龙江省分别出台了地方性法规，明确将开锁行业纳入治安管理。《江苏省特种行业治安管理条例》中规定对开锁行业实行备案和名录管理，从事开锁行业经营的，应当在取得营业执照之日起15日内向所在地县级公安机关备案。市、县公安机关经审查对符合条件的开锁经营单位列入名录，向社会公布。公安机关对开锁服务行为和开锁工具出售出借、开锁技术传授等均作出相应规定。对违反以上内容设定了相关罚则。《黑龙江省公共场所和特种行业治安管理条例》中规定对开锁行业实行行政许可管理，经审查符合条件的核发《特种行业许可证》，并实行年审制度。对违反管理规定也设定了相应的罚则。
    三、加强行业管理的建议
    1、准确界定开锁行业的概念和范围 
    我省应尽快完善特种行业的立法，在特种行业立法的过程中，既要借鉴国外及各省的有益经验，也要考虑到行业规制的其他环节，尽量给予开锁行业更加准确全面的定义，从而才能对该行业进行全面有效的管理。因此，开锁行业的定义应当是指经营以专业人员对锁具（含汽车锁、保险柜锁、建筑门锁以及其他闭锁在标的物上的锁）进行技术操作，解除闭锁在标的物上锁具的闭锁状态，对锁具进行修理更换，以及传播开锁技术、生产销售开锁工具等业务的行业。 
    2、明确政府职能部门对开锁行业的监管权责 
    国家管理社会公共事务要通过政府行政规制手段实现，而政府行政规制手段要通过其职能部门来具体实施，那么首先就要通过立法来明确政府各职能部门的职责权限。根据开锁行业特征和社会管理分工，公安机关应当是开锁行业的主管部门，负责规划开锁行业的规模，对开锁经营单位和从业人员实行行政许可和备案审查，对开锁经营服务行为、开锁技术培训、开锁工具销售等环节进行监督制约，对涉及开锁行业的违法犯罪活动进行查处打击。人力资源和社会保障部门负责对开锁人员的技术资格和等级进行认定，把握行业准入的技术门槛。工商部门行使经营许可权，将公安、人力资源和社会保障部门的认证，作为受理申请、审批营业执照的前置条件，协同公安机关对开锁行业发展进行必要的控制。通信、广播电影电视、新闻出版等部门对互联网、移动通信网、广播电视网以及报刊杂志等媒体进行监管，全面禁止非经公安机关许可的关于开锁行业的广告和查询业务。物价部门负责研究核准开锁行业经营业务收费标准。民政部门负责对开锁行业社会团体自治组织的审批监督。 
    3、对开锁经营单位资质和开锁从业人员资格的许可。
    对于开锁从业人员设定《开锁员资格证》，取得该证必须同时符合以下四个条件：一是户籍在从业地或者在从业地有固定居所并连续居住 1 年以上；二是没有故意违法犯罪记录；三是接受公安机关组织的法制教育培训并考试合格；四是通过人力资源和社会保障部门组织的技术资质考试并取得《锁具修理工国家职业标准》规定的中级以上的技术资质认证。这里还要优先考虑解决历史遗留问题，对于开锁行业特业立法出台前已经通过公安机关审查，持有省开锁工委核发的《开锁员资格证》的开锁从业人员，优先作为公安机关行政许可的对象，防止开锁行业规模的失控扩张。对于开锁经营单位设定《开锁经营单位资质证》，成立开锁经营企业，申领工商营业执照前，必须通过公安机关审查，同时符合以下四个治安安全条件：一是有合法、固定的经营场所和必要的经营设施；二是有必要的工具、财务保管和治安防范设施；三是有健全的治安管理制度；四是安装使用公安机关的开锁行业治安管理信息系统。
    4、建立安全有效的管理服务平台 
    一是建立开锁行业公共服务信息平台。在公安 110 报警服务台、114 电信查号台提供取得公安机关行政许可的开锁经营单位和开锁从业人员的业务联系电话以及开锁行业协会的服务监督电话，在公安机关互联网官方网站详细公布取得公安机关行政许可的开锁经营单位和开锁从业人员的名录和业务联系电话以及开锁行业协会的服务监督电话，开锁行业协会建立专门的互联网官方网站，介绍会员单位名录和情况，受理公众投诉。 
    二是建立开锁行业治安管理信息系统。由政府投资开发全省统一的软件，给取得公安机关行政许可的开锁经营单位和开锁从业人员配发授权数字证书，他们即可通过互联网向公安机关定时上传开锁经营服务信息，从而通过科技信息化手段实现对开锁行业的日常管理，提高管理效率。 
    5、综合治理以优化市场环境 
    一是建立监督考核机制。开锁行业立法出台后，由公安部门牵头组织，工商、人力资源和社会保障等部门参加，行业协会具体操作，建立开锁行业监督考核机制，确定主要考核项目并设定相应分值，对开锁经营单位和从业人员的经营行为进行定期考核，评定等级，并以此作为经营规模和人员名额配给的重要依据，引导开锁经营单位合法规范经营，切实提高服务质量。 
    二是适当进行社会宣传。通过公安部门以及开锁行业协会的互联网官方网站，以及电视、报纸等媒体，公开宣传开锁行业管理的法律规定，在为社会公众提供开锁服务信息的同时，引导社会公众增强安全防范意识。 
    三是联合开展清查行动。公安、工商、城管、人力资源和社会保障、通信管理、广播电视、新闻出版等部门建立联席会议制度，定期召开沟通协调会议，加强信息交流，部署开展专项行动，对非法经营开锁业务、传播开锁技术、销售开锁工具的广告信息进行集中清理，对非法广告信息传播渠道和源头进行封堵查处。公安机关治安、刑侦等办案部门要协同作战，依法严厉打击利用开锁技术实施违法犯罪活动。 
    6、扶持行业创新 
    锁具作为社会安全防护的最重要的基础设施，在未来相当长的时期内仍将是人们生活中不可或缺的重要需求。随着制锁技术的不断精进和经营管理的不断创新，锁具市场可能被技术和资金力量雄厚、注重产品质量和品牌的企业占领分割，小作坊式的锁具生产企业将淡出市场，锁业市场结构也将发生重大变化。品牌锁具制造企业已逐步将触角延伸到产品的售后服务，潜心构建集研发、制造、销售及售后服务于一体的经营模式，锁业市场将迎来新革命。开锁行业作为独立的行业，应锁具生产纷乱期而生，也将随锁业市场群雄割据而止，成为品牌锁具售后服务的重要组成部分。开锁服务附属于品牌锁具的售后服务，有利于管理，作为行业管理部门乐见其成。